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濫用、越權和怠于裁量是行政自由裁量權行使中存在的三大問題—— 自由裁量權游走于制度空隙
2019年05月27日 09:23 來源:《北京日報》2019年5月27日14版 作者:王雪竹 字號
關鍵詞:行政自由裁量權;作風建設;法律規范

內容摘要:改革開放以來,我國國家治理日漸正規化、法治化和程序化,通過政策的制定和執行以實現有效治理成為國家治理的主要形式。其中,政策執行成為國家治理政策目標實現的重要變量。在政策執行的場景中,行政自由裁量權是一種名為制度之內、實處制度之外的權力。政策制定者有其認知的有限性,政策執行有提高效率的需要,政策本身的穩定性、普適性和綜合性決定了其不可避免的局限性,加之我國國情的特殊復雜性,現代化帶來的不確定性和風險性的不斷提升,使得黨政機關和黨政干部所擁有的自由裁量權成為必然,并且呈現不斷增加的趨勢。主要表現為四個方面:選擇性政策執行,歪曲性政策執行,替代性政策執行,附加性政策執行。

關鍵詞:行政自由裁量權;作風建設;法律規范

作者簡介:

  改革開放以來,我國國家治理日漸正規化、法治化和程序化,通過政策的制定和執行以實現有效治理成為國家治理的主要形式。其中,政策執行成為國家治理政策目標實現的重要變量。在政策執行的場景中,行政自由裁量權是一種名為制度之內、實處制度之外的權力。

  名為制度之內,指的是行政自由裁量權有其存在必然性,是一種必需的制度設計。政策制定者有其認知的有限性,政策執行有提高效率的需要,政策本身的穩定性、普適性和綜合性決定了其不可避免的局限性,加之我國國情的特殊復雜性,現代化帶來的不確定性和風險性的不斷提升,使得黨政機關和黨政干部所擁有的自由裁量權成為必然,并且呈現不斷增加的趨勢。從一定意義上講,現代國家治理主要表現為“自由裁量”行政,行政自由裁量權是治理能力和治理體系現代化的“靈魂”和“活血”。

  實處制度之外,指的是行政自由裁量權可謂一種富有倫理性質的裁量權。由于行政授權,黨政干部擁有不同程度的行政自由裁量權。而行政自由裁量權雖處于法律強制原則性的框架下,但其具體操作內容卻讓渡于軟性的道德規范。因此在行使行政自由裁量權的過程中,能否保證其個體的施政行為與公共政策總體目標相一致,考驗著黨政干部的理性與良知,挑戰著黨政干部的能力與德性。

  由于行政自由裁量權本身所處的制度空隙之位,以制度設計實現程序控制成為悖論,倫理考量則相對發揮更關鍵的作用。

  亞里士多德曾言,如果說具體的法律規范在執行時可以根據情況加以變化的話,那么,法律的精神、法律的原則在任何情況下都是不能改變的,都必須加以遵守和執行。以正義、公平等法律的精神、法律的原則為衡量,目前在我國行政領域自由裁量權的行使中主要存在三大問題。

  一是濫用裁量權。主要表現為四個方面:選擇性政策執行,歪曲性政策執行,替代性政策執行,附加性政策執行。

  二是越權裁量。行政自由裁量權是一種行政授權,除非特殊授權,黨政機關和黨政干部所擁有的自由裁量權應與其職權相應。一旦越權裁量,即以違法的權力執行政策,便是違法行政。不僅違背行政自由裁量權的合理性、程序性原則,同時也違背了依法行政、依法治國的法治原則。

  三是怠于裁量。行政自由裁量權的賦權初衷是增加政策的靈活性和適用性,以更高效優質地實現政策目標。但有些黨政機關和黨政干部在政策執行中違反行政效率原則甚或是出于不廉潔動機,有意不行使自由裁量權,實則是行政消極不作為。怠于裁量、為官不為,從而“條條都在規范內,事事辦來不順暢”。這種更具隱蔽性、模糊性的“軟釘子”,是當前行政自由裁量權異化的重要體現,也是執政黨作風建設的一大難點。

  這些行政自由裁量權的異化導致了政策執行中眾多的“政策失靈”現象、行政執法不文明問題、官民沖突及其造成的群體性事件的問題等??杉?,行政自由裁量權異化的破壞性是巨大的。這就需要思考行政自由裁量權異化的原因并尋找對策。

  從客觀上看,政策本身存在缺陷,例如缺乏系統配套性、缺乏合理性、過于抽象寬泛、過于整齊劃一等,是導致行政自由裁量權異化的重要原因。在政策執行過程中缺乏強有力的監督約束機制、缺乏相應的程序保障是另一根源。因此,需要提高政策本身的質量,加強和完善監督機制、追責機制、評估機制,加強程序控制。

  從主觀上看,行政自由裁量權的異化主要是由政策執行者的黨性觀念不純、工作方法不當、倫理道德失格導致,亦即作風問題。一方面,相較于專業能力、行政能力等硬實力而言,作風是一種政治力、軟實力,彰顯中國共產黨人鮮明的政治立場和政治態度。在政策執行中,作風類似于文化、風俗、道德等不成文制度,對施政效能會產生正反兩方面效果。另一方面,相較于制度、規章等剛性要求而言,作風建設是一種柔性要求、政治要求。針對行政自由裁量權的倫理性質,只有以良好的作風作為政治保證和政治優勢,才能規避科層制等體制機制的弊端和漏洞。當然,強調作風在行政自由裁量權行使中的根本性作用,并不意味著否認法律規范的控制作用。法規與作風并不對立,而是互補、支撐關系。

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作者簡介

姓名:王雪竹 工作單位:中共北京市委黨校黨史黨建教研部

轉載請注明來源:中國社會科學網 (責編:張天昱)
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